經(jīng)濟觀察報 馮俏彬/文 “十四五”將是開啟我國現(xiàn)代化建設新征程的第一個五年之期。財政改革與發(fā)展將面臨比過去更加復雜的環(huán)境，將承擔比過去更加繁重的任務和社會期待。要統(tǒng)籌好發(fā)展與安全的關系，創(chuàng)新理財思想，緊緊抓住影響財政可持續(xù)和財政安全的重點問題，深化改革，加強管理、完善運行，使財政既能夠服務好、支持好經(jīng)濟社會發(fā)展的大局，同時又能夠保障自身安全，實現(xiàn)財政的可持續(xù)發(fā)展。
一、十四五時期財政收入基礎和稅源分布將持續(xù)發(fā)生重大變化
經(jīng)濟是財政的基礎。近年來，隨著我國的經(jīng)濟轉型升級，產(chǎn)業(yè)結構、收入結構、經(jīng)濟結構發(fā)生了重大變化，這意味我國財政收入基礎、稅源結構已經(jīng)并繼續(xù)發(fā)生重大變化。十四五時期，財政改革與發(fā)展要順應以下主要趨勢性變化：
經(jīng)濟增速進入中高速平臺期。如果以2010年10.6%的經(jīng)濟增速起算，到2019年我國經(jīng)濟累計降幅已超過40%，從日韓的經(jīng)驗上看，很可能意味著十四五時期我國經(jīng)濟有望穩(wěn)定在中速平臺之上。宏觀部課題組預測，“十四五”時期我國年均增速將在5.0%－5.5%左右，這對財政收支基礎的前景將產(chǎn)生重大而直接的影響。
我國人均GDP將進一步提高。2019年，我國人均GDP已經(jīng)達到10276美元。如果我國“十四五”時期經(jīng)濟年均增長能保持在5.5%左右，到2025年我國人均GDP將大概率邁過12000美元的門檻線，進入世界銀行所界定的高收入經(jīng)濟體。與之相適應，我國的人均收入、居民可支配收入也將進一步提高，這將從很大程度改變我國收入分配結構和稅源分布狀況。
消費尤其是內需成為經(jīng)濟增長的主要拉動力。“十四五”時期，隨著我國新發(fā)展格局的形成，消費將成為推動經(jīng)濟增長的基礎性力量。預計消費率將由2019年的 55.4%上升至 2025年的60%左右，這將極大提升消費環(huán)節(jié)在整個財源建設中的作用與地位。
服務業(yè)占比繼續(xù)上升。“十四五”時期，受制造業(yè)、服務業(yè)“兩業(yè)融合”速度加快和經(jīng)濟數(shù)字化程度的加深，我國服務業(yè)的可貿(mào)易性程度將提高，占經(jīng)濟的比重持續(xù)擴大。預計2025年服務業(yè)的比重從2019年的53.9%提升到60%左右，新的財政收入增長點有望形成。
數(shù)字經(jīng)濟進入快車道。十四五時期，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字技術將進一步得到廣泛應用，經(jīng)濟數(shù)字化轉型速度加快，各類新商業(yè)模式、新業(yè)態(tài)、新場景加速涌現(xiàn)，數(shù)字經(jīng)濟占GDP的比重從現(xiàn)在的36.2%提升到45%左右，新的稅基和財源進一步壯大。
二、十四五時期我國財政收支的趨勢性預測
相對于經(jīng)濟基本面的深刻變化，財政稅收制度的反應相對滯后。十四五時期，居民收入增加、消費擴大、服務業(yè)上升、數(shù)字經(jīng)濟成長等積極因素難以在財政稅收制度一側得到及時充分的體現(xiàn)，但經(jīng)濟速度下降的消極影響則會加強、加速呈現(xiàn)。因此，十四五時期財政將面臨收入增長減速、支出需要增加、債務進一步擴張的多重壓力，可持續(xù)性將明顯承壓。不夸張地說，十四五期間將是改革開放以來對我國財政可持續(xù)性、財政安全的一次大考，必須未雨綢繆，提前做好應對方案。
財政收入的增速很可能將一直低于GDP增速。2018年，我國一般公共預算收入同比增長6.2%，同期GDP增速為6.6%，宣告了“財政收入增速多年來跑贏GDP增速”時代的結束。2019年，我國財政收入增速為3.8%，遠低于同年6.1%的GDP增長速度。2020年前三季度，GDP同比增長0.7%，財政收入增速為-6.4%。財政收入增速低于經(jīng)濟增速已成趨勢。究其原因，一方面是因為經(jīng)濟處于下行通道，財政不可能獨善其身，新冠疫情的發(fā)生進一步加強了這種趨勢。另一方面也與財政收入的內在結構密切相關。目前，我國財政收入中的大頭是稅收，稅收中的60%是增值稅、消費稅等各類流轉稅。由于流轉稅附著于價格，與經(jīng)濟景氣度高度相關，理論研究和實踐都表明在流轉稅為主的收入結構下，稅收收入對于價格變動的反應強度——無論正負——均大于經(jīng)濟增速對價格的反應強度。十四五時期，我國將進一步推動稅制結構由間接稅為主向直接稅為主的變革，價格對于稅收的影響有可能適當減弱，但這將是一個漸進而緩慢的過程，短期內難以對財政收入結構產(chǎn)生顯著影響。預計十四五時期，我國財政收入增速仍然有很大可能一直低于GDP增速。
財政支出速度將始終高于GDP的增速。與近年來財政收入增速“跑輸”GDP增速不同，多年以來財政支出增速一直遠高于同期GDP增速。2018年，GDP增速為6.7%，同期財政支出增速為8.7%。2019年，經(jīng)濟增速為6.1%，財政支出增速為8.1%，2020年新冠疫情發(fā)生以來，財政更加積極有為，在收入大幅度下降的同時，前三季度財政支出僅下降了1.9%。財政支出始終保持較高的增速主要與“三性”相關。一是“慣性”，即財政支出總量始終有內在擴張的趨勢。二是“剛性”，相當部分的財政支出一旦發(fā)生就難以退出，一旦提高就難以下降，特別是各類發(fā)放到個人的支出。三是“逆周期性”，越是經(jīng)濟表現(xiàn)不佳，越需要加大財政政策的逆向對沖作用，越需要財政保持更高的支出強度。
十四五期間，我國對外要應對更加復雜多變的世界形勢，對內要推動經(jīng)濟完成向高質量發(fā)展的變軌，加快形成以國內大循環(huán)為主、國際國內循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。科技創(chuàng)新、新型城鎮(zhèn)化、基本公共服務均等化將成為新發(fā)展格局的主要支撐。財政將進一步加大對這些方面的投入，同時其它方面的支出又很難大幅度下降。因此預計十四五時期，財政支出的總量不會明顯下降，預計財政支出的增長速度將繼續(xù)保持顯著高于GDP增長速度的態(tài)勢。
債務可能繼續(xù)增加，但名義赤字率不會顯著抬升。受收入下降和支出增加的雙重影響，十四五期間我國財政收支缺口將繼續(xù)擴大，這必然會導致對提高赤字、增加債務的需求。由于內外部形勢具有高度的不確定性，財政必須適應經(jīng)濟社會的整體需要，為妥善應對風險提供比較充足的“彈藥”，因此預計十四五期間政府債務擴張的可能性較大，政府債務率將進一步上升，但以一般公共預算計算的財政赤字率可能保持相對穩(wěn)定。
三、統(tǒng)籌發(fā)展與安全，做好十四五時期財政工作
（一）以建設“四個財政”為主線，樹立新發(fā)展格局下財政發(fā)展新理念
安全財政。十四五期間，安全應當成為財政工作的主線之一。必須通過各種努力，既要為應對各類風險和意外事件提供“彈藥”，保障經(jīng)濟社會的總體安全，也要努力注意維護財政本身的安全，夯實這一道經(jīng)濟社會的最后防線。
功能財政。長期以來，政府理財?shù)暮诵氖菍崿F(xiàn)年度財政收支平衡，這就是所謂的“平衡財政”。十四五期間，要引入“功能財政”的思想。所謂功能財政，就是不單純是實現(xiàn)年度財政收支平衡為目標，而轉以維護宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、社會穩(wěn)定為主要目標，發(fā)揮好財政對于經(jīng)濟周期的逆向對沖作用，由注重年度平衡轉為追求周期平衡，將推動經(jīng)濟社會的穩(wěn)定、復蘇、升級作為走出周期的根本出路。
績效財政。十四五時期，要進一步強化績效觀，全面建設績效財政。“花錢必有效、有效必問責”的績效觀要貫穿、體現(xiàn)在每一分財政資金之上。在已取得的預算績效評價、管理的基礎上，推動轉向更加嚴格、更加科學的績效預算管理。
整體財政。十四五期間，要更好地將財政的改革與發(fā)展融于整個經(jīng)濟社會之中，協(xié)調好經(jīng)濟社會發(fā)展與財政安全的關系。要加強財政政策與貨幣政策、就業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策等之間的協(xié)調配合，提升財政資金的綜合效益。要確立政府收入即財政收入的概念，統(tǒng)籌各類財政資源，協(xié)調好“四本賬”之間的關系。要審慎使用未來的財政資源空間，防止能力透支。
（二）做好政策儲備，研究一批新的財政增收方式
提高直接稅占比。十四五時期，要適應經(jīng)濟基礎層面的變化，加快推動稅收制度由間接稅為主向直接稅為主的轉化。要進一步完善個人所得稅制度，適時將個人經(jīng)營所得納入綜合所得范圍，5000元的個人所得稅起征點不宜再提高，但45%的最高邊際稅率有必要降低。要合理調整企業(yè)所得稅制度，可適當下調25%的名義稅率，但同時規(guī)范稅收優(yōu)惠，加強征管。要積極穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅，適時研究社保費改稅。
加強對數(shù)字經(jīng)濟稅收的研究。當前，全球都高度關注數(shù)字經(jīng)濟的稅收問題。我國是世界第二大數(shù)字經(jīng)濟體，但目前數(shù)字經(jīng)濟稅收制度尚處于起步階段，除跨境電商之外，規(guī)模龐大的電商平臺、社交平臺、在線廣告等尚未有專門的稅收政策。十四五時期，要深入研究數(shù)字經(jīng)濟的稅收問題，適時將上述業(yè)務納入征稅范圍，提升互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)與傳統(tǒng)企業(yè)之間的稅收一致性，促進更廣泛的經(jīng)濟數(shù)字化轉型。
完善稅式支出制度，規(guī)范稅收優(yōu)惠。近年來，我國各類稅收優(yōu)惠有增無減。2017年，我國各類稅收優(yōu)惠政策共計946項，到2019年6月，已增加到1537項。必要的稅收優(yōu)惠政策可以促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和稅收的縱向公平，但如果過多過濫，則會影響全國統(tǒng)一大市場秩序，惡化營商環(huán)境，同時也造成財政減收。十四五時期，可通過建立與完善稅式支出制度的方式，將稅收優(yōu)惠政策的財政減收效果顯性化，同時引入成本收益評估，提升政策的質量和效益，同時漸進式地減少優(yōu)惠政策數(shù)量。
（三）加快推進、實施現(xiàn)代預算管理方式
深化全面預算績效管理。近年來我國在實施全面預算績效方面成效顯著，主要表現(xiàn)是績效評價的范圍不斷擴大，財政支出效益有所提升。十四五時期，應當在已經(jīng)取得成績的基礎上，進一步深化全面預算績效管理。要提升績效評價的層次，從現(xiàn)在的項目評價為主擴展到對政策、部門進行評價，以從源頭上提升科學決策的水平，保證財政支出確有績效。要切實將績效評價的事后結果與事前的預算資金分配起來，績效偏低或者多年沒有改善的，應當降低其預算。要加大績效評價結果的公開透明程度，將項目、政策乃至部門的績效評價結果向社會公開。
全面實施中期預算框架。中期預期框架與“功能財政”密切相關，前者是后者的實施載體。十四五時期，國內外環(huán)境更加復雜，經(jīng)濟社會發(fā)展的任務更加繁重，財政需要更加積極有為。要通過全面實施中期預算框架，提高資金與項目的適配程度，既將規(guī)劃所提出的經(jīng)濟社會發(fā)展目標落到處，也平衡好愿望與能力、理想與現(xiàn)實之間的關系，促進財政與經(jīng)濟的統(tǒng)籌協(xié)調。
進一步加強四本預算之間的有機銜接。以發(fā)展眼光看，我國目前實施的、以“四本賬”為載體的復式預算制度，只能是一個過渡性的制度安排。十四五時期，要進一步理順四本預算之間的關系，形成既相互獨立、又有機銜接的管理體系。一般公共預算向社保預算補貼的資金要控制速度、防范風險，國有資本經(jīng)營預算要加大向一般公共預算調入的力度，政府性基金預算與一般公共預算之間要豎立“防火墻”，切實防止債務對正常財政秩序的沖擊。
發(fā)揮好預算穩(wěn)定基金的調節(jié)作用。凡事預則立，不預則廢。預算穩(wěn)定基金是財政收支的調節(jié)池。十四五時期盡管壓力巨大，仍然要千方百計地維護好這一機制。在財政收支壓力加大的時候，預算穩(wěn)定基金要往外能調得出、頂?shù)蒙希坏┙?jīng)濟形勢轉好、財政收入增加，預算穩(wěn)定基金就要相應增加，
（四）完善政府債務管理
高度重視債務管理的黃金法則。所謂債務管理的黃金法則，是指債務資金只能用于資本性項目的建設支出，而不可用于一般性財政開支。十四五時期，要做好政府債務可能進一步增加的思想準備。要平衡發(fā)展與債務的關系，防止“一頭沉”。要切實遵守黃金守則，保證債務資金只能用于資本性支出。要在政府性基金預算與一般公共預算之間建立“防火墻”，防止債務潮沖擊正常財政運行，引發(fā)財政危機。做好全債務監(jiān)管與預警，切實防止風險在某一時點、某些地區(qū)的過度集中。
推行全口徑赤字管理。目前，我國公布的財政赤字均以一般公共預算為基礎計算。在這個口徑下，多數(shù)年份我國財政赤字率均保持以3%的安全線以內，2020年因抗疫的需要提升到3.6%。但是也要看到，如果按IMF的國際可比口徑，2019年我國財政赤字率已經(jīng)達到4.89%。繼續(xù)保持3%左右的財政赤字率確能增進社會對于財政安全的信心，提升我國主權債務的評級水平，但名義赤字率過低，也在一定程度上掩蓋了真實的債務水平，使一些方面對于財政能力過于樂觀，進而對增加支出、增發(fā)債務提出過高要求。十四五時期，可考慮在適當?shù)臅r候實行全口徑赤字管理，坦誠地公布政府債務狀況，調動全社會力量參與到“安全財政”的建設之中，共同謀大局、保穩(wěn)定、求發(fā)展。
（作者為國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部副部長）
