黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），清晰展望了2035年基本實現社會主義現代化的遠景目標，明確了“十四五”時期我國發展的指導方針、主要目標、重點任務、重大舉措，以及生態環境保護的目標任務，同時也布置了“強化綠色發展的法律和政策保障”的具體任務。總體而言，《建議》為創新環境政策、更好服務“十四五”時期國民經濟綠色發展新目標與大格局提出了新任務與新挑戰。

“十三五”時期環境政策取得積極進展

“十三五”時期是全面建成小康社會、全面脫貧的最后5年，也是污染防治攻堅戰全面打響的5年。在這一時期，我國生態環境保護工作始終堅持以打贏打好污染防治攻堅戰為主線，突出精準治污、科學治污、依法治污，在法律法規體系和政策體系建設方面均取得突出進展。

第一，法律體系進一步完善。2015年以來，先后制修訂了9部法律。截至目前，由生態環境部門負責組織實施的法律共13部，另有22部與生態環境保護緊密相關的資源法律，涵蓋水污染、大氣污染、土壤污染、固體廢物、噪聲防治、海洋環境保護等方面，基本實現了生態環境領域各環節、各方面有法可依。同時，2020年5月底，十三屆全國人大三次會議審議通過了《民法典》，確立“綠色原則”為民事主體從事民事活動的基本原則，并就“環境污染和生態破壞責任”單設專章進行規定。

第二，標準體系進一步豐富。“十三五”期間，生態環境部累計制修訂并發布國家生態環境標準551項，包括4項環境質量標準、37項污染物排放標準、8項環境基礎標準、305項環境監測標準、197項環境管理技術規范。

第三，政策體系進一步健全。生態文明建設“四梁八柱”搭建完成。2015年9月，中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，其中提出了健全自然資源資產產權制度、建立國土空間開發保護制度、建立空間規劃體系等八項制度。

環境管理制度從依靠源頭準入向強化事中事后監管轉變。近年來，生態環境部先后推動污染物排放總量控制、區域流域限批、達標排放、排污許可、生態環境損害賠償、企業環境信息公開等工作，同時不斷強化法律體系建設，加大對環境違法行為的處罰力度，事中監管和事后嚴懲的管理理念逐步加強。

強化公民環境知情權的環境信息公開與強制性披露要求愈加嚴格。《環境保護法》首次將“信息公開與公眾參與”單獨成章，進一步明確了環境信息公開的法律地位并強化了公眾參與。黨的十八大以來，黨中央高度重視環境信息強制性披露工作，《生態文明體制改革總體方案》提出建立上市公司環保信息強制性披露機制；七部委聯合印發的《關于構建綠色金融體系的指導意見》明確“逐步建立和完善上市公司和發債企業強制性環境信息披露制度”；黨的十九大報告中，明確要求“強化排污者責任，健全環保信用評價、信息強制性披露制度”；中共中央國務院印發的《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，提出健全信息強制性披露制度。

完善環境經濟政策體系。2016年12月第十二屆全國人大審議通過了《環境保護稅法》，2017年12月國務院令公布《環境保護稅法實施條例》，對征稅對象、計稅依據、稅收減免以及稅收征管等進行了細化，進一步增強了可操作性。2013年，原環境保護部、證監會聯合印發《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》，旨在推動環境污染強制責任保險試點工作，建立環境風險管理的長效機制，全國20余個省份先后開展環境污染責任保險試點工作。

“十四五”和中長期經濟社會新特征對環境政策提出新要求

近年來，國際國內形勢發生深刻變化，國家戰略提出諸多新要求，經濟社會發展呈現諸多新特征。總體來看，“十四五”和中長期我國發展形勢將較既往有明顯變化，對于環境政策制定也提出了諸多新要求。

第一，國家綠色發展新目標設定更高，需要環境政策推動經濟社會產業生活全面系統綠色轉型。

明確提出碳中和目標時間表。習近平總書記提出我國努力爭取2060年前實現碳中和，目前我國二氧化碳年排放量在90億噸左右，產業結構、能源結構、交通結構現狀以及消費升級趨勢等均對節能減碳提出了挑戰。“碳中和”涉及政府行為、企業行為、個人行為，需要全民共識和全社會的行動。

更加重視人民生命健康。《建議》提出全面推進健康中國建設，順應和滿足群眾對于吃穿住用行方面更高的安全綠色水平要求，這就需要改變傳統的污染控制型環境管理政策體系，從環境質量導向型進一步向風險防控型、健康導向型拓展升級，不僅控制污染物排放，也要對有害物質遷移轉化和暴露進行識別與管控，更高水平保障人民生命健康。同時，《建議》提出“重視新污染物治理”，這也是環境管理以人為本導向的進一步彰顯。目前環境管理體系仍主要局限于COD、VOCs等綜合理化指標，對于具體物質類特別是毒性比較強的物質統計、監測、監管等方面體系仍有較明顯欠缺。而且近年來新產品、新物質、新業態競相迸發，出現諸多污染因子與有害物質難于納入現有環境監管體系，未能全面有效保護人民生命健康，管控污染因子清單覆蓋度與環境政策有效性均需提升。

高水平生態環境保護成為人類命運共同體構建重要組成部分。近年來，生態環境保護因素成為高水平自貿談判與區域合作的重要考慮因素，無論是RCEP、CPTPP還是“一帶一路”倡議相關協議與參與國家，均高度重視生態環境保護條件。而且，在目前大多數主要國家均已做出碳中和承諾、環保要求可能成為國際競爭新角力場的背景下，我們一方面需要通過環境政策解決國內環境問題、保護生態安全與群眾健康；另一方面，也需要通過環境政策塑造國際影響，贏得廣泛理解與支持。

第二，國家經濟社會發展新理念、新目標對環境政策提出新使命。

創新在我國現代化建設全局中的核心地位為環境政策改革創新指明新方向。一方面，環境政策的改革與創新要堅持問題導向，即更低成本高效率地解決好現有突出環境問題，以及應對好潛在的新問題。因為我國發展階段、國情特征、發展道路等方面情況，既會逐步遇到發達國家在工業化過程中遇到過的一些環境問題，也會遇到一些新問題，既需要學習、吸收發達國家制度與政策經驗，也需要我們根據國情特征和問題特性作出原始創新，用中國方法解決中國問題。另一方面，根據波特假說，恰當的環境規制能夠有效促進技術創新與技術進步，這在我國著力推進技術創新和高質量發展的大背景下，是有力有效的政策工具。所以，環境政策應該逐步優化力度和方式，努力達到既解決環境問題，又力促社會主體創新推動高質量發展的雙重功效。

國家總體安全觀給生態安全提出新內涵，給環境政策提出新任務。生態安全一直是傳統國家安全的重要領域、基礎領域，《建議》提出新的國家總體安全觀對于國家安全概念給出了更系統、更全面的描繪。作為國家經濟社會和人類活動的基礎載體，生態環境不僅事關生態系統健康和人民群眾身體健康，同時事關國家經濟安全、社會可持續發展、社會穩定等，環境政策也需要相應拓展關注和服務領域，為國家總體安全作出更全面貢獻。

第三，國家經濟社會發展新趨勢、新特征對環境政策提出新機遇和新挑戰。

深度信息化、智能化、數字化社會給環境治理和政策制定提出了挑戰、提供了機遇。一方面，環境監管部門、企業自身、社會三方關于污染排放、環境質量、環境管理等方面的信息種類、來源、數量、形式都發生了顯著變化和顯著增長，但是到目前為止，相關數據未在環境政策制定中形成固定有效應用。另一方面，隨著5G、人工智能、大數據、區塊鏈等技術的創新進展，無論是直接還是間接關于生態環境方面的數據種類會更多、數據量會更大。要想在深度信息化、智能化和數字化社會背景下制定好能夠凝聚共識的環境政策，需要加強對于數據的有效利用，可以為未來根治非傳統、各種尺度、精細化、個性化等環境問題痼疾時提供有效支撐。

內循環主導的經濟結構和制造業占據更重要地位的產業結構，給環境政策制定提出了挑戰、提供了機遇。未來較長一個時期，我國要形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，這給國家經濟產業人口的空間布局，以及行業布局、生產方式和消費模式都可能帶來根本性變化。中低端制造業向中西部轉移、精準扶貧和鄉村振興帶來的“五環外”消費增長、中產階級規模擴大和消費升級等變化，都有可能給生態環境帶來諸多新影響，需要環境政策未雨綢繆儲備手段。另外，制造業是我國經濟基本盤，是國之重器，未來會主要采取推動在國內就地轉型、升級和提高的策略，不會走污染轉移的發達國家老路。所以，對于工業源的污染控制，更高清潔生產水平、更高治理水平、更低排放水平、更低的管制成本和治理成本，仍是未來較長時期的環境政策主題，不會因為近年來總量因子已經顯著下降、火電和部分非電污染行業階段性實現超低排放而止步。

聚焦全面綠色發展新要求，以政策創新與改革提升生態環境治理效能

“十四五”時期，要緊扣“升級版污染防治攻堅戰”重點領域，啃“硬骨頭”攻重難點。第一，在大氣污染治理領域，以PM2.5與臭氧協同控制為重點，將VOCs納入環境保護稅征收范圍，建立涂料、皮革、油墨等行業的環保“領跑者”制度，強化區域聯防聯控與重污染天氣應對，深入推進揮發性有機物減排。第二，在水環境管理領域，推動建立全成本覆蓋的污水處理費政策，健全低毒低殘留農藥、有機肥、可回收地膜補貼，推進總氮、總磷污染削減，徹底消除劣Ⅴ類水體。第三，在土壤環境風險管控領域，推進土壤環境安全分級管控，健全固體廢物處理收費機制，探索建立農村垃圾處理收費制度。第四，在海洋生態環保領域，建立實施“陸海統籌”的重點海灣生態環境綜合治理制度，加強海洋突發環境事件應急體系建設。第五，在生態保護領域，加強生態保護紅線監管，實施自然保護地分類分級監管，建立生態修復績效監管和生態遙感監測制度。第六，在氣候變化應對領域，實施二氧化碳排放總量和強度雙控，協同推進碳排放權、用能權交易政策。

推動結構優化與升級，促進生態產業化、產業生態化，推進構建生態文明經濟體系，設計約束與激勵政策，從根源上推進節能減排。第一，進一步實施超低排放政策優化產業結構，建立鋼鐵、水泥、建材、有色等行業超低排放企業清單，落實稅收、獎勵、信貸、電價等優惠措施和環境執法差異化政策；研究制定超低排放企業排污權回購制度，針對企業減排所騰出的排放指標進行有償回購。第二，深化清潔取暖政策推進能源結構調整，將京津冀及周邊地區、汾渭平原城市全部納入清潔取暖的試點城市范圍；繼續實施農村住戶清潔取暖補助政策，完善北方地區清潔取暖的長效保障機制；建立企業使用清潔能源補貼政策。第三，健全多式聯運政策機制優化交通運輸結構，利用車購稅資金、中央基建投資等現有資金，統籌推進公鐵聯運、海鐵聯運等多式聯運發展；鼓勵社會資本設立多式聯運產業基金，采用PPP、BOT、BT以及“軌道+土地”等融資模式，加大政策性、開發性等金融機構信貸資金支持力度。

以責任鏈條為主線，形成政府、企業、社會多主體共治、良性互動的新格局。以深入落實“黨政同責”“一崗雙責”為總基調，構建權責清晰、責任落實、多方協作、自覺行動的政策體系，強化黨委領導、政府主導、企業主體、社會及公眾積極參與的長效機制建設。第一，完善責權利相匹配的政府責任體系，探索完善對屬地高層領導的問責機制，構建“問責少數人、警示一大片”的作用機制；要完善“一市一策”，針對區域性、共性問題、突出問題提出監督幫扶方案。健全生態環境評價考核制度，建立GDP核算和綠色GDP核算雙評價體系。第二，打通政策鏈條推進企業主體責任落實，以排污許可為核心打通企業環境數據信息加強政策協同，將企業的排污許可、監測、處罰、環境稅、綠色金融等各類信息和數據打通，建設全國統一固定源數據庫，推動環境信息強制性披露制度改革落地；建立生態環境信用評價體系，實施環境失信聯合懲戒與守信聯合激勵。第三，完善公眾監督激勵政策，實施補助補貼、名譽認證等激勵政策，推進建立民間生態環境保護監督員、網格員、河長、環保志愿者等制度；建立統一信息來源、工作平臺、分析研判、部門管理的信訪舉報反饋機制，完善信訪舉報信息的應用政策，實施有獎舉報激勵。